به سیاست تخصیص «دلار ۴۲۰۰» می‌توان لقب پرحاشیه‌ترین سیاست سال ۹۷ را داد. هم از این جهت که روند تصمیم‌گیری در این باره به چه شکل بوده و هم از این نگاه که تا چه حد به اهدافش دست یافته است. از زمانی که دولت دوازدهم تصمیم به تخصیص ارز ۴۲۰۰ تومانی برای واردات تمامی کالاها از فروردین امسال گرفت تا محدود شدن تخصیص این ارز برای واردات کالاهای اساسی در مرداد ماه، همواره یک بحث مناقشه‌برانگیز حول درستی یا نادرستی وجود چنین ارزی وجود داشت. اما تصمیم نهایی دولت همواره تداوم این تخصیص بود تا به مردم نشان داده شود که دولت تمام ابزارهای خود را برای کنترل تورم به کار گرفته است. دولت با اصرار بر این سیاست و با هدف کنترل قیمت کالاهای اساسی در سال آینده، ۱۴ میلیارد دلار از منابع ارزی را برای دلار ۴۲۰۰ تومانی کنار گذاشت. آن هم در سالی که فشارهای تحریمی، تامین منابع ارزی را برای دولت سخت‌تر از همیشه خواهد کرد. اکنون کهلایحه بودجه ۹۸ برای بررسی‌های نهایی در مجلس به سر می‌برد، بازوی پژوهشی این نهاد به موضوع ورود کرده و به شکل کمی، کارآیی سیاست تخصیص دلار ۴۲۰۰ را مورد ارزیابی قرار داده است. ارزیابی مرکز پژوهش‌های مجلس، تجدید نظر اساسی در مورد این سیاست را غیرقابل اجتناب نشان می‌دهد.
تصویر اولیه از دلار ۴۲۰۰
اقتصاد کشور در حال ورود به دومین تجربه رکود تورمی در دهه اخیر است. در این شرایط سیاست‌های حمایتی دولت برای حفظ سطح رفاه طبقات متوسط و پایین، از مهم‌ترین مسائل کشور محسوب می‌شود. دولت برای اصابت کمتر تورم به رفاه اجتماعی، تخصیص ارز با نرخ ترجیحی(دلار ۴۲۰۰ تومانی) را برای واردات کالاهای اساسی پی گرفت. طبق تحلیل مرکز پژوهش‌های مجلس، ادراک اولیه از عملکرد اقتصادی سال ۹۷ نشان می‌دهد از سیاست تخصیص دلار ۴۲۰۰ تومانی، حمایت جدی نصیب مصرف‌کنندگان نشده است و در مقابل، گروه‌های ویژه‌ای که دسترسی به مجوز و ارز واردات کالاهای اساسی داشته‌اند، به شدت فربه شده‌اند.
از فروردین امسال، کالاهای اساسی با قیمت ۴۲۰۰ تومان به ازای هر دلار وارد می‌شوند و این در حالی است که نرخ ارز در بازار ثانویه و بازار غیررسمی در حال افزایش بوده است. بر اساس اعلام رسمی معاونت بازرگانی داخلی وزارت صنعت، معدن و تجارت در ۹ ماهه اول سال ۹۷، واردات کالاهای اساسی معادل ۱/ ۱۱ میلیارد دلار با نرخ ۴۲۰۰ تومان را به خود اختصاص داده است. در لایحهبودجه سال آتی نیز دولت ۱۴ میلیارد دلار برای واردات کالاهای اساسی پیش‌بینی کرده است. اما اکنون سوال این است: با گذشت بیش از ۹ ماه از این سیاست، تصمیم سیاست‌گذار مبنی بر تدوام آن در سال ۹۸ تا چه حد قابل دفاع است؟ آیا اختصاص حجم عظیمی از منابع ارزی به این کالاها، توانسته هدف اصلی کنترل قیمت‌ها را برآورده سازد؟ آیا این سیاست قادر به کاهش قابل توجه روند رو به رشد تورم شده است؟ آیا هزینه‌های تحمیل شده بر اقتصاد در اثر این سیاست، در نهایت به ضرر رفاه خانوارها نخواهد شد؟ هزینه‌هایی چون گسترش فساد و رانت، هدررفت منابع، تضعیف تولید داخلی این کالاها و... از جمله هزینه‌های اجرای این سیاست بوده است. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش خود به دنبال پاسخ این سوالات رفته است. گزارش مرکز پژوهش‌ها در وهله اول، وضعیت قیمت کالاهای اساسی را مورد بررسی قرار داده و در مقام بعدی، به هزینه‌ها و پیامدهای منفی اجرای سیاست تخصیص ارز ترجیحی پرداخته است.
خط بطلان بر هدف ثبات قیمت
دولت در مردادماه از تخصیص دلار ۴۲۰۰ تومانی برای واردات تمامی کالاها عقب‌نشینی و آن را به فهرستی با ۲۵ قلم کالا محدود کرد. هر چند دولت در ادامه فهرست کالاهای مشمول را طولانی‌تر کرد، اما همچنان بخش مهمی از ارز ترجیحی به این کالاها اختصاص می‌یابد. از ۲۵ کالایی که در فهرست مذکور قرار دارند، بخشی از آنها در طبقه‌بندی شاخص قیمت مصرف‌کننده و بخشی دیگر در طبقه‌بندی شاخص قیمت تولیدکننده قرار می‌گیرند(البته برخی کالاها مانند شکر هم در شاخص قیمت مصرف‌کننده و هم در شاخص قیمت تولیدکننده قرار دارند). مرکز پژوهش‌ها، هم از دید کلان و هم از ۲ طیف کالاهای موثر بر مصرف‌کننده و کالاهای موثر بر تولیدکننده، روند تورمی را بررسی کرده است. بررسی کارشناسان بازوی پژوهشی مجلس نشان می‌دهد که قیمت کالاهای اساسی در ۹ ماه ابتدایی سال جاری، نه تنها ثابت نبوده، بلکه افزایش شدیدی نیز داشته است. برای مثال برخی کالاها مانند گوشتدام و گوشت مرغ در حدود ۵۰ درصد یا بیشتر رشد قیمت داشته‌اند.
در کالاهای مربوط به طیف اول، محاسبات این مرکز نشان می‌دهد که جمع کالاهای اساسی وارداتی، دارای ضریب اهمیت ۳/ ۱۰ درصدی در شاخص بهای کالاها و خدمات مصرفی هستند. نرخ رشد قیمت جمع کالاهای اساسی وارداتی در ۹ ماه ابتدای سال ۹۷، معادل ۴۲ درصد بوده و این در حالی است که رشد شاخص قیمت مصرف‌کننده در همین بازه، تقریبا تنها ۳ درصد کمتر بوده است. حتی برخی کالاهای اساسی که با نرخ ۴۲۰۰ تومان وارد شده‌اند، به‌طور متوسط بیشتر از شاخص کل قیمت‌ها رشد قیمت را تجربه کرده‌اند. بنابراین درحالی که هدف اصلی از سیاست تخصیص ارز با نرخ ترجیحی به کالاهای اساسی، ثبات قیمت این کالاها در بازار بوده است، اما قیمت کالاها مطابق با هدف سیاست‌گذار حرکت نکرده است. هر چند در مقایسه با سایر کالاهای وارداتی(غیرمشمول ارز دولتی)، اختصاص ارز ۴۲۰۰ تومانی باعث شده تا کالاهای اساسی کمتر از شاخص کالاهای غیرمشمول ارز دولتی رشد داشته باشند، اما از نظر مرکز پژوهش‌ها، در مجموع این سیاست نتوانسته قیمت کالاها را ثابت نگه دارد و در مقابل سبب سایر هزینه‌های جانبی مانند افزایش رانت و فساد، اتلاف منابع و کسری بودجه برای دولت شده است.
بررسی طیف دوم کالاها(که در شاخص قیمت تولیدکننده سهیم هستند) نیز تکرار داستان کالاهای طیف اول را بازگو می‌کند. از مهم‌ترین کالاهای طیف دوم می‌توان به انواع کود شیمیایی، سویا و گندم(مشترک با شاخص قیمت مصرف‌کننده) اشاره کرد. کالاهای اساسی در طیف دوم طی مدت زمان اسفند ماه ۹۶ تا آذر ماه ۹۷، به‌طور میانگین حدود ۳۲ درصد رشد قیمت داشته‌اند؛ در حالی که در همین بازه زمانی شاخص کل قیمت تولیدکننده ۷/ ۴۸ درصد رشد را تجربه کرده است. در واقع اختصاص ارز ۴۲۰۰ تومانی توانسته از رشد قیمت کالاهای اساسی موجود در سبد کالای تولیدکننده متناسب با شاخص کل آن بکاهد، اما این هدفی نبوده که سیاست‌گذار در پی آن بوده باشد؛ سیاست‌گذار به دنبال ثبات قیمت آنها بوده که محقق نشده و بیش از ۳۲ درصد رشد قیمت را در این بازه زمانی ثبت کرده‌اند.
در مجموع مرکز پژوهش‌ها معتقد است که هدف ثبات قیمت کالاهای اساسی محقق نشده و کالاهای اساسی(در نگاه کلی) در ۱۰ ماهه اسفند ۹۶ تا آذر ۹۷ در حدود ۴۰ درصد افزایش قیمت داشته‌اند که متناسب با رشد شاخص کل قیمت است. حتی مرکز پژوهش‌ها معتقد است که این ۴۰ درصد محاسبه شده نیز دچار مشکل کم‌برآوردی باشد؛ چراکه درخصوص برخی کالاها، قیمت محاسبه شده بر مبنای عرضه دولتی است. مثلا درباره دارو، برخی مشاهده‌های عینی نشان می‌دهد که بخشی از داروهایی که با ارز ترجیحی وارد شده‌اند، در شبکه غیررسمی توزیع دارو به قیمت بازار آزاد توزیع می‌شوند.
پیامدهای منفی
سیاست اعطای ارز ارزان‌قیمت برای واردات برخی از کالاها، اولین‌بار نیست که در اقتصاد ایران تجربه می‌شود. به عقیده کارشناسان مرکز پژوهش‌ها، در بازه‌های زمانی مختلف، در بحران‌های ارزی، اولین و راحت‌ترین سیاستی که اتخاذ شده، اعطای ارز ارزان‌قیمت به برخی کالاهای اساسی بوده است. در تجربه‌های قبلی این سیاست مدتی اجرا شده و با گذر زمان و بیشتر و بیشتر شدن هزینه‌های اجرای آن، بالاجبار کنار گذاشته شده است. روندی که به نظر اکنون نیز در حال تجربه دوباره است. از نظر مرکز پژوهش‌های مجلس، چنین سیاست‌هایی که منجر به چندقیمتی شدن در بازار می‌شود(اعم از نرخ ارز چندگانه، بنزین یا سایر سوخت‌ها با نرخ‌های متفاوت) موجب ایجاد رانت، فساد و اتلاف و هدررفت منابع خواهد شد.
گسترش رانت و فساد: از نظر بازوی پژوهشی مجلس، تامین ارز ترجیحی برای واردات کالاهای اساسی صرفا به توزیع رانت در زنجیره واردات کالاهای اساسی منجر می‌شود و آورده چندانی برای مصرف‌کنندگان نهایی نخواهد داشت. بررسی‌های این مرکز نشان می‌دهد که به‌جز در کالاهای خاص که زیرساخت نظارت بر شبکه توزیع آنها وجود دارد(مانند دارو و آرد)، در باقی کالاها رانت ناشی از پرداخت ارز ترجیحی به واردات کالاهای اساسی بیش از آنکه به نفع مصرف‌کنندگان باشد، منافع عوامل درگیر در حلقه‌های مختلف زنجیره واردات تا مصرف این محصولات را پیگیری می‌کند. در مورد این ادعا، مصادیق گوناگونی وجود دارد؛ مثلا در زمینه عدم واردات، واردات کمتر(بیش‌اظهاری ارزش کالای وارداتی) یا واردات کالای دیگر(دیگراظهاری)، پرونده‌های قضایی متعددی تشکیل شده است. محاسبات نشان می‌دهد که اگر ۱۰ تا ۲۰ درصد ارز ترجیحی از این طریق منحرف شود، حدود ۵/ ۴ تا ۹ هزار میلیارد تومان(حدود ۳ ماه یارانه کل کشور) هدررفت منابع رقم خواهد خورد. روش دیگری که به دنبال سوءاستفاده از رانت ایجاد شده است خروج کالاهای وارد شده با ارز ترجیحی از چرخه تولید یا شبکه مصرف و افزایش نیاز وارداتی است. مصداق این موضوع، احتکار نهاده تولید یا کالای نهایی تولید تولیدکننده، واردکننده یا سایرین به امید افزایش قیمت در آینده است. شاهد این قضیه افزایش حدود ۵۰ درصدی واردات برخی کالاهاست که موید خروج بخشی از کالای وارداتی از چرخه تولید یا شبکه مصرف است. موضوع دیگری که بر فساد و رانت ایجاده شده، صحه می‌گذارد افزایش قیمت ریالی کالاها در داخل کشور است. یکی از مهم‌ترین محل‌های سوءاستفاده از نرخ ارز ۴۲۰۰، اعلام مبلغی بیش از نرخ تمام شده کالاست. برای مثال بهای تمام شده کالایی با احتساب هزینه حمل و بیمه و... یک میلیون یورو است، اما واردکننده با هماهنگی فروشنده مبلغ بیش از این مقدار را از بانک مرکزی دریافت کرده و اختلاف مبلغ را به‌صورت آزاد در بازار غیررسمی به فروش می‌رساند. این روش به دلیل عدم اطلاع بانک مرکزی(بانک مرکزی نمی‌تواند بر یک نرخ کالا پافشاری کند) از قیمت دقیق کالاها رخ داده و در این بین هر چند کالا وارد کشور می‌شود، اما ارزبری بیشتری برای کشور خواهد داشت.
غیرهدفمند بودن یارانه پرداختی: اختلاف قیمت بین ارز ترجیحی و ارز بازار، مترادف با یارانه‌ای است که دولت برای مصرف کالاهای اساسی پرداخت می‌کند. اما وقتی قیمت کالاهای اساسی افزایش پیدا کرده، به این معنی است که مصرف‌کننده نهایی سهم اندکی از این یارانه پرداختی داشته و منابع در این راه تلف شده است. درحالی که از نظر مرکز پژوهش‌ها، حتی اگر بخشی از این منابع در سایر برنامه‌های رفاهی و حمایتی دولت استفاده شود، نتیجه بهتری به دست خواهد آمد. محاسبات مرکز پژوهش‌ها نشان می‌دهد که دولت از ابتدای سال از این محل حدود ۴۲ هزار میلیارد تومان یارانه(بر اساس مابه‌التفاوت نرخ ارز ترجیحی و نرخ ارز ۸ هزار تومان) پرداخت کرده است و عمده آن نیز در میان رانت‌جویان و گروه‌هایی که به ارز ترجیحی دسترسی داشته‌اند، توزیع شده است.
برای درک بزرگی این عدد کافی است بدانیم که کل درآمد مالیاتی دولت طی هفت ماه نخست سال، ۶۰ هزار میلیارد تومان بوده است یعنی دولت تقریبا دوسوم از آنچه از مالیات‌ها به دست آورده را صرف اعطای یارانه به کالاهای اساسی کرده، بدون آنکه هدفش تامین شود و دستاورد قابل توجهی در پی داشته باشد. یک مقایسه جالب دیگر اینکه در لایحه بودجه سال ۹۸، مبلغ ۴۲ هزار میلیارد تومان به طرح هدفمندی یارانه‌ها اختصاص داده شده است. یعنی یارانه پرداختی در ۹ ماه نخست سال جاری به کالاهای اساسی، معادل کل یارانه اختصاصی به طرح هدفمندی در سال آتی است. موضوع دیگر این است که حتی اگر این سیاست، هدف ثبات قیمت کالاهای اساسی را تامین می‌کرد، گروهی که بیشترین نفع را در این زمینه به‌دست می‌آورد، طبقه متوسط و بالاتر از متوسط شهری بود و نه فقرا. مطابق بررسی مرکز پژوهش‌ها، مثلا در مورد گوشت قرمز که مهم‌ترین و گران‌ترین قلم موجود از کالاهای اساسی در شاخص قیمت مصرف‌کننده است، سهم این کالا در سبد غذایی طبقه شهری غیرفقیر نزدیک به ۱۰ درصد و در مقابل در طبق روستایی فقیر ۳/ ۲ درصد از کل هزینه‌های غذایی است. در نتیجه این سیاست نه تنها در دستیابی با اهداف دچار مشکل شده، حتی در هدف‌گیری نیز با ایراد مواجه است؛ به‌طوری که بخش اندکی از کالاهای مصرفی خانوار فقیر را پوشش می‌دهد.
افزایش احتمال جهش مجدد ارزی: از نظر مرکز پژوهش‌ها سومین هزینه‌ای که در اثر سیاست تخصیص دلار ۴۲۰۰ بر اقتصاد کشورمی‌تواند تحمیل شود، احتمال جهش ارزی بعدی است. در شرایط تحریمی که منابع ارزی به شدت محدود شده است، افزایش بیش از حد تقاضا برای ورود کالای اساسی می‌تواند در آینده کمبود منابع ارزی را شدت بخشیده و بحران ارزی را پدید آورد. از نظر بازوی کارشناسی مجلس، در شرایط تحریم که چشم‌انداز مشخصی درخصوص درآمدهای ارزی وجود ندارد، مصرف بی‌رویه و غیرقابل توجیه منابع ارزی و اتلاف آنها، باید متوقف و درآمدهای ارزی با احتیاط بیشتری خرج شوند. بر این اساس مرکز پژوهش‌ها معتقد است که سیاست تخصیص ارز ترجیحی به کالاهای اساسی هزینه‌های بسیاری دارد و ادامه آن می‌تواند کشور را دچار بحران‌های جبران‌ناپذیری کند.
آثار تورمی حذف ارز ۴۲۰۰
بر اساس بررسی مرکز پژوهش‌ها، سهم کالاهایی که از حذف ارز ترجیحی اثرپذیری بالایی دارند، در سبد مصرف‌کننده حدود ۱۸ درصد است. برآوردهای این مرکز نشان می‌دهد درصورتی که از ابتدای سال تاکنون، هیچ‌گونه ارز ترجیحی به کالاهای اساسی اختصاص نمی‌یافت و واردات این کالاها نیز با ارز نیما(حدود ۸ هزار تومان)، انجام می‌شد، سطح عمومی قیمت‌ها در پایان آذر ماه حدود ۶ درصد بیش از وضعیت کنونی می‌بود. در حقیقت با اندکی مسامحه، با فرض حذف ارز ۴۲۰۰ تومانی، سطح عمومی قیمت‌ها تا ۶ درصد افزایش می‌یافت. البته در این مورد مرکز پژوهش‌ها معتقد است که نرخ تورم واقعی می‌تواند از برآورد انجام شده کمتر نیز باشد؛ چرا که مثلا برای کالاهایی مانند گوشت گوسفند و مرغ که امکان صادرات رسمی و غیررسمی آنها وجود داشته است، قیمت آنها در شهرهای مرزی و داخل کشور با قیمتی نزدیک به کشورهای همسایه تعیین می‌شود و لذا افزایش قیمت ارز برای واردات این کالاها احتمالا تاثیری برای قیمت در داخل کشور نخواهد گذاشت. حتی از نظر مرکز پژوهش‌ها حذف ارز ترجیحی ممکن است به کاهش قیمت در برخی از کالاها منجر شود؛ چرا که به دلیل کاهش رانت، تقاضای این کالاها در داخل کشور برای صادرات کاهش یافته و این کاهش تقاضا به کاهش قیمت منجر خواهد شد. این اتفاق در ماه‌های گذشته برای بسیاری از کالاهایی که از شمول قیمت‌گذاری خارج شدند، روی داده است. مرکز پژوهش‌ها در این مورد یکی از کالاهای پتروشیمی(پلی‌اتیلن ترفتالات بطری) را مثال زده که در بورس کالا با قیمتی معادل ۴۲۰۰ تومان قیمت می‌خورد و در خارج از بورس با قیمتی نزدیک به دلار بازار آزاد تعیین قیمت می‌شد. پس از آزادسازی قیمت فروش در بورس کالا در اواخر شهریور و به ثبات رسیدن بازار، قیمت کالا در خارج از بورس به شدت کاهش یافت.
پیشنهادهای اصلاحی
ارزیابی کلی مرکز پژوهش‌های مجلس این است که سازوکار اختصاص ارز ترجیحی، هدف حمایت از مصرف‌کنندگان و تثبیت قیمت کالاهای اساسی را چندان محقق نکرده و در مقابل انحراف‌های تخصیصی و فسادهای گسترده‌ای را در اقتصاد ایران دامن زده است. از این‌رو بازوی کارشناسی مجلس معتقد است که ناکارآیی سیاست اعمال شده در سال ۹۷، باید سیاست‌گذاران را متوجه ضرورت تغییر این رویه کند. مرکز پژوهش‌های مجلس برای لایحه بودجه ۹۸، دو پیشنهاد داده است که سیاست مکمل هر دو پیشنهاد، اختصاص بخشی از درآمد حذف نرخ ارز ترجیحی(مابه‌التفاوت ۴۲۰۰ تومان با نرخ ارز سامانه نیما) برای حمایت‌های از دهک‌های پایین درآمدی و اجرای سیاست‌های رفاهی و حمایتی برای افزایش قدرت خرید خانوارهای هدف است.
حذف نرخ ارز ترجیحی: از نظر مرکز پژوهش‌ها بهینه‌ترین روش توقف اختصاص ارز با نرخ ترجیحی است؛ به‌طوری‌که کلیه واردات با نرخ نیمایی صورت گیرد. با این روش تمام رانت‌های موجود در این زمینه حذف خواهند شد و تقاضای اضافی ایجادشده برای کالاهای اساسی را کاهش خواهد داد. از طرفی قدرت مانور دولت در کنترل نرخ ارز در سامانه نیما و سنا را به واسطه آزادی بخشی از منابع ارزی، تقویت خواهد کرد. افزایش نرخ ارز کالاهای اساسی از ۴۲۰۰ تومان به نرخ نیمایی، افزایش در سطح عمومی قیمت‌ها را می‌تواند پدید آورد؛ اما مرکز پژوهش‌ها معتقد است چنین افزایشی در سطح عمومی قیمت‌ها بسیار متفاوت از تورمی است که از افزایش کسری بودجه می‌تواند ایجاد شود. تورم ایجادشده از محل کسری بودجه می‌تواند به مراتب شدیدتر و با تبعات گسترده‌تر باشد.
حذف برخی کالاهای اساسی: در صورتی که سیاست‌گذار با پیشنهاد اول موافق نباشد، پیشنهاد دوم مرکز پژوهش‌ها حذف ارز ترجیحی درباره برخی از کالاها و حفظ برخی اقلام اثرگذار بر تورم است. در این روش کالاها باید بر اساس آثار تورمی، میزان ارز بری، قاچاق‌پذیری و... انتخاب شوند. مرکز پژوهش‌ها میزان اثرگذاری حذف ارز ترجیحی بر تورم را برای برخی کالاها محاسبه کرده است و در مقابل، میزان بهایی را که دولت برای کنترل آن میزان تورم می‌پردازد، تخمین زده است. مثلا در مورد گوشت گرم، دولت حدود ۹۱۰۰ میلیارد تومان ارز ترجیحی می‌پردازد؛ در حالی که این میزان هزینه حداکثر ۵/ ۰ درصد بر نرخ تورم اثرگذار خواهد بود. یعنی دولت برای عدم رشد نرخ تورم به میزان ۵/ ۰ درصد حدود ۹۱۰۰ میلیارد تومان از درآمدی ارزی خود صرف‌نظر کرده است. همچنین مرکز پژوهش‌ها معتقد است باید این ملاحظه در نظر گرفته شود که نرخ ارز تخصیص یافته به کالاهایی که همچنان قرار است از ارز ترجیحی استفاده کند، حتما باید به نسبت افزایش قیمت این کالاها در بازار افزایش یابد و تداوم پرداخت ارز ۴۲۰۰ تومانی به این کالاها به هیچ وجه توصیه نمی‌شود.